В понедельник, 4 июля, премьер-министр России Владимир Путин на президиуме правительства заявил, что угроза новых терактов в стране остается очень серьезной. Он также добавил, что на реализацию государственной программы по борьбе с терроризмом будут выделены десятки миллиардов рублей. По данным газеты «Коммерсант», на финансирование ФЦП «Антитеррор» в бюджете 2005 года было выделено 717,7 миллиона рублей. По официальным данным, как сообщает издание, в 2006 году открытая часть финансирования ФЦП «Антитеррор» составила 105 миллионов, а в 2007 — 85 миллионов рублей. Но судьба десятков тысяч людей, ставших жертвами терроризма в России, по-прежнему мало кого интересует.
На протяжении 9 лет Ирина Халай, возглавляющая организацию «Волга-Дон», добивается внимания государства к проблемам почти 20 тысяч жителей Волгодонска – столько людей пострадало от взрыва в этом небольшом городке.
В апреле этого года Ирина направила проект закона о социальной защите граждан, пострадавших от терактов, всем, кто согласно ст. 104 Конституции РФ имеет право законодательной инициативы. 02.06.2006г. «Волга-Дон» направила обращение к Путину как Главе Правительства с просьбой записать на прием, чтобы лично отдать ему законопроект. Ответа они так и не получили, но напраили обращение и к Президенту Медведеву тоже.
Ниже публикуются уже полученные ответы.
1. Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан
Ответ от 26 мая 2008 года
Сообщаем, что Ваше обращение, поступившее на имя Президента Российской Федерации, получено.
В соответствии с ч.3 ст.8 Федерального закона от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» оно направлено в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Советник департамента письменных обращений граждан Ю.Сигачев.
2. Министерство здравоохранения и социального развития РФ
Ответ от 05 мая 2008 года
Обращение Региональной общественной организации содействия защите прав пострадавших от теракта «Волга-Дон» о необходимости принятия федерального закона о социальной защите прав граждан, пострадавших в результате террористических актов, поступившее из Аппарата Правительства Российской Федерации, рассмотрено.
Сообщаем, что на обращения председателя указанной общественной организации И.И.Халай были даны ответы: №18-2149 от 15 марта 2006 года; №18-7900 от 9 июня 2006 года; №121-18 от 15 января 2007 года; №346-18 от 2 февраля 2007 года; №860-18 от 27 марта 2007 года; №3010-18 от 26 октября 2007 года; 4410-18 от 17 декабря 2007 года.
Одновременно информируем, что в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы наряду с другими органами государственной власти принадлежит законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.
Заместитель директора Департамента развития социальной защиты В.П.Беренда
3. Государственная Дума Федерального собрания РФ пятого созыва. Комитет по труду и социальной защиты
Ответ от 05 июня 2008 года
Уважаемая Ирина Ивановна!
В Комитете рассмотрено Ваше обращение, направленное на имя Председателя Государственной Думы Б.В.Грызлова, с просьбой внести в Государственную Думу представленный Вами проект федерального закона «О социальной защите лиц, пострадавших от террористических актов».
В соответствии со своей компетенцией сообщаем, что внесение законопроектов в Государственную Думу осуществляется в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы.
При внесении субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу законопроекта, реализация которого потребует дополнительных средств федерального бюджета, одновременно с текстом законопроекта и пояснительной запиской к нему должно быть представлено финансово-экономическое обоснование с необходимыми расчетами, а также заключение Правительства Российской Федерации.
Одновременно сообщаем, что в настоящее время в полном объеме действует Федеральный закон «О противодействии терроризму». Обращаем Ваше внимание на то, что практика реализации Правительством Российской Федерации положений статей 18 и 19 Федерального закона «О противодействии терроризму» о компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате террористического акта, а также социальной реабилитации указанных лиц только начинает складываться. Об этом свидетельствует издание Правительством Российской Федерации Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом. Решение вопросов финансирования этих вопросов входит в компетенцию Минфина России.
С учетом изложенного сообщаем, что вопросы, поднятые в Вашем обращении, будут приняты во внимание в ходе дальнейшей законотворческой работы по совершенствованию действующего законодательства в сфере противостояния террористической угрозе, включающей вопросы социальной или иной защиты лиц, пострадавших в результате террористических актов.
Первый заместитель председателя комитета И.Н.Габдрахманов
3. Федеральное собрание Российской Федерации. Комитет совета федерации по социальной политике и здравоохранению
Ответ от 05 июня 2008 года
Уважаемая Ирина Ивановна!
По поручению Председателя Совета Федерации С.М.Миронова Комитет Совета Федерации по социальной политике и здравоохранению рассмотрел Ваше обращение с просьбой о внесении в качестве законодательной инициативы законопроект о социальной защите лиц, пострадавших от террористических актов, и по вопросам, относящимся к своей компетенции, сообщает следующее.
В настоящее время правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 26 февраля 2006 года №35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее Федеральный закон).
Нормы, регулирующие отношения по возмещению вреда, причиненного в результате террористической акции, содержатся в статье 18 Федерального закона («Возмещение вреда, причиненного в результате террористического акта»), согласно которым государство осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, компенсационные выплаты физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта. Компенсация морального вреда, причиненного в результате террористического акта, осуществляется за счет лиц, его причинивших.
Следует отметить, что до настоящего времени порядок осуществления компенсационных выплат не утвержден.
Вместе с тем, в каждом конкретном случае данные выплаты осуществлялись в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2003 года №1331-р «О выделении в 2003 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации средств для оказания единовременной материальной помощи гражданам, пострадавшим вследствие террористической акции, совершенной в г.Москве 23-26 октября 2002 г.»)*.
Статьей 19 Федерального закона предусмотрена также социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористической акции, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом и подлежащих правовой и социальной защите, категории которых установлены в статье 20 Федерального закона, включающей в себя психологическую, медицинскую и профессиональную реабилитацию, правовую помощь, содействие в трудоустройстве, предоставление жилья. Мероприятия социальной реабилитации осуществляются за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, на территории которого совершен террористический акт, и иных источников, предусмотренных законодательством.
Возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, и меры их социальной защиты установлены в статье 21 Федерального закона.
В развитие вышеназванных положений Федерального закона, Правительством Российской Федерации утверждены Правила осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом (постановление Правительства Российской Федерации от 12 января 2007 года №6), в которых определен порядок осуществления за счет средств федерального бюджета социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, то есть преступления, квалифицированного статьями 205-208, 277 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также других преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, если они совершены в террористических целях, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2008 года № 105 утверждены Правила возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью лиц, в связи с их участием в борьбе с терроризмом.
Правила определяют порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровья лиц, указанных в статье 20 Федерального закона.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2008 года № 167 утверждены Правила возмещения лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества.
Наряду с перечисленными нормативными правовыми актами на граждан, пострадавших в результате террористических актов, могут распространяться, в зависимости от конкретной ситуации, нормы Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «О дополнительных гарантиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Обращаем внимание, что Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса о порядке возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, предусмотренного ранее действовавшим Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» (в целом сходным с ныне установленным порядком), пришел к выводу о том, что реализуемый в Российской Федерации подход к регламентации возмещения вреда гражданам, пострадавшим в результате террористического акта, корреспондирует Руководящим принципам в области прав человека и борьбы с терроризмом (утверждены Комитетом Министров Совета Европы 11 июля 2002 года).
Конституционный Суд Российской Федерации отметил также, что в части вопросов возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции, государство, закрепив в названном Федеральном законе соответствующие положения, приняло на себя ответственность за действия третьих лиц (преступников), выступая при этом гарантом возмещения ущерба пострадавшим, поскольку они во многих случаях не имели бы практической возможности реализовать свое право на возмещение ущерба (так как причинителя вреда либо нет в живых, либо у него нет средств, либо он не установлен), либо такое возмещение вреда не соответствовало бы характеру чрезвычайности, будучи отсроченным. Тем самым законодательно разрешается задача скорейшего восстановления нарушенных прав при ограниченности, отсутствии или невозможности определения в разумные сроки истинных источников возмещения вреда. Организуя систему компенсаций, государство выступает в рассматриваемых случаях не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда), а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.
На основании изложенного, Комитет не разделяет высказанное автором мнение «об отсутствии общих для Российской Федерации организационно-правовых норм» в этой области.
Вместе с тем, по мнению Комитета, это не может служить препятствием к обсуждению характера существующих норм, их полноты, достаточности, в том числе и обсуждению необходимости выделения соответствующих норм в отдельный законодательный акт, предметом регулирования которого будут отношения, связанные с определением понятия «жертвы террора» и представления им комплекса гарантий и льгот.
Предлагаемый Вами к внесению в Государственную Думу законопроект нуждается в значительной переработке, поскольку основан на утратившем силу законодательстве, не согласуется с системой действующего пенсионного законодательства и основанный на неприменимых к регулируемой ситуации принципах.
Так, законопроектом предлагается предоставить гражданам, пострадавшим от террористических актов, право на получение компенсаций и льгот за причиненный их здоровью и имуществу вред. При этом перечень предусмотренных законопроектом компенсаций и льгот, которые были установлены Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее – Чернобыльский закон) до 1 января 2005 года наиболее пострадавшей категории граждан. Использованы также нормы, предусмотренные Чернобыльским законом, преимущественно утратившие силу, в части организации медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения, компенсации за вред, нанесенный здоровью и др.
Предлагая установить равные компенсации и льготы разным лицам (в том числе и других государств) законопроект не учитывает индивидуальных условий при определении объема возмещения причиненного вреда. Имеется ввиду, что у всех потерпевших не может быть одинакового вреда
Разделом III законопроекта предлагается регулировать отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан, пострадавших от террористических актов, нормами законодательного акта, утратившего силу 8 лет назад. С 1 января 2002 года в Российской Федерации действуют федеральные законы «Об обязательном пенсионном страховании», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и ряд других, на которых базируется пенсионная система России. Новая пенсионная система основана на разделении государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования, соответственно с разными источниками финансирования. Трудовые пенсии основаны на механизме реального пенсионного страхования (страховые взносы, поступающие за застрахованное лицо в Пенсионный фонд Российской Федерации), в связи с чем, введена новая структура пенсии. Выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению осуществляются из Федерального бюджета. Поскольку в законопроекте использованы нормы утратившего силу законодательного акта, то неясно, какой вид пенсионного обеспечения предлагается избрать для граждан, пострадавших от террористических актов, и, соответственно, каковы источники финансирования. Кроме того, статьей 1 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установлено, что изменение условий и норм установления трудовых пенсий осуществляется не иначе, как путем внесения изменения в данный Федеральный закон, что не предлагается авторами законопроекта.
Законопроект не согласуется со многими положениями действующих Гражданского, Налогового, Жилищного кодексов Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», необоснованно устанавливает (в статье 2) приоритет законопроекта по сравнению с иными федеральными законами.
Предложенная концепция законопроекта, основанная на принципах, разработанных для возмещения вреда, причиненного особым травмирующим фактором – радиацией – с применением устаревших норм, которые не согласуются с нормами действующего законодательства в области социальной политики, поддержана быть не может.
Обращаем также внимание на отсутствие являющихся обязательными приложений к законопроекту: пояснительной записки, перечня правовых актов, подлежащих принятию, изменению или отмене в связи с принятием законопроекта, но самое главное, финансово-экономического обоснования. При отсутствии финансово-экономического обоснования, невозможно определить размер средств федерального бюджета, необходимых для реализации предлагаемых мер. Ввиду высокой затратности законопроекта, в условиях, когда бюджет страны принят на три года Федеральным законом от 24 июля 2007 года №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов», он не содержит нормы, определяющей источник и порядок финансирования дополнительных расходов на его реализацию, что противоречит статье 83 Бюджетного кодекса, и снижает его актуальность для граждан, пострадавших от террористических актов.
Мы благодарны Вам за активную позицию в совершенствовании мер социальной защиты для граждан, пострадавших от террористических актов.
Председатель Комитета В.А.Петренко
Исполнители: О.А.Бессмертная, М.П.Туровская
Послесловие
В СМИ появились сообщения, в которых авторство этой разработки отдается организации «Голос Беслана». Сравнивая текст, размещенный на сайте этой организации с тем, который мне в апреле прислала Ирина Халай для публикации на сайте, я не нашла ни одного изменения. Пусть это останется на совести Эллы Кесаевой, но я не могу не вспомнить по этому поводу старую присказку «МЫ пахали…».
Хочу также обратить внимание на «щедрость необыкновенную» со стороны правительства РФ в 2003 году (текст в ответе Комитета совета федерации по социальной политике и здравоохранению выделен курсивом). Своим распоряжением Правительство РФ выделило из резервного фонда 750 тысяч рублей и из фонда Правительства Москвы еще 225 тысяч рублей (итого 975 тысяч рублей) для оказания помощи пострадавшим от теракта в «Норд-Осте». Зная общее количество бывших заложников (официально 913 человек) и без калькулятора легко оценить «масштабность» размеров помощи. Но есть один нюанс – распоряжение оговаривает, что помощь должна быть оказана «в порядке и размерах, предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2002 г. N 1521-р». Это еще одно доказательство тому, что никого в Правительстве (ни составлявших проект распоряжения, ни подписавшего этот документ М.Касьянова) не интересовало количество пострадавших людей. Иначе как можно объяснить, что выделенной суммы при указанных в распоряжении размерах помощи хватило бы для 9 семей погибших заложников да 1,5 выжившему.